委员质疑“成片开发”征地：是公共利益吗？建住宅还是开发区？

  自然资源部部长陆昊23日曾表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。

  正在提请全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案，第45条中规定了6项可以征收土地的情形，其中第5项规定的“政府组织的成片开发可征地”引来不少争议。

  该项具体表述为：由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的（的情形）。

  此番土地管理法修改，一个主要目标就是缩小土地征收范围、规范土地征收程序，为何又规定了“成片开发可征地”这一较为模糊性的条文？

  自然资源部部长陆昊23日曾表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。他同时强调，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

  在25日的全国人大常委会分组审议时，这一规定仍然引来不少与会人员的争论，何为“成片开发”？“成片开发”是公共利益吗？谁来主导“成片开发”？

  李锐委员说, 在各级政府享有土地利用总体规划编制权的背景下，规定这一情形（注：指成片开发），可能会提高地方政府扩大土地征收范围的风险，与中央“缩小土地征收范围”的改革要求不相符合，建议删除或者再斟酌修改。

  罗保铭委员说，征地制度改革的一个立足点就是缩小征地范围，防止随意、盲目侵占农民的土地利益。草案第45条第5项是这样明确的，“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”。但在基层工作时常常会碰到，像这种规定的执行有多种可能性，有可能为扩大土地征收范围留下一个口子。

  罗保铭认为，被征收者由于信息不对称、专业知识不够等很难充分保障自身权利，而政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义“成片开发中的公共利益”。

  “为了防止政府行使土地使用征收权出现偏差，在征地程序上应该明确设置公共利益审查、听证等一些机制来约束政府征地行为，以充分保障被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权，保证被征用土地合法合规。”罗保铭说。

  全国人大财经委委员蔡继明也表示，《宪法》强调国家为了公共利益的需要，才能依法征收和征用农村的集体土地。这次修正案草案回避了什么是公共利益，其中列举了6项，前4项都没有问题，唯独第5项“成片开发”，我们可以想象一下，建一个住宅小区是成片开发，建一个开发区也是成片开发，建一个工业园区也是成片开发，但不属于公共利益。因此，草案用一个“成片开发”偷换了公共利益概念。

  蔡继明认为，成片开发里到底有多少公共利益，至少要有一个定性的说法。如果没有的话，成片开发就不能作为征地理由。

  对于如何界定“成片开发”的问题，土地管理法修正案草案规定，成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

  但根据现有公开资料，自然资源部以及原国土资源部并未正式对外发布过“成片开发”的具体标准。

  高友东委员表示，目前，成片开发征收在理论界反对声音比较高。由于我国地域广阔，各地情况差别很大，需要对“成片开发征收权”进行适当限制，以免加剧土地资源的浪费，或带来更多的空城以及土地闲置。

  高友东建议在制度设计方面，土地管理法借鉴“一般征收”与“区段征收”分类，将我国的集体土地征收制度细化为“基于具体建设项目的征收”和“基于土地成片开发的征收”两种不同的制度，并在这两种不同的制度中为公共利益设定不同的标准。

  具体来说，就是将第45条第1款第5项，“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”修改为“为实施由国务院或省级人大批准的开发区建设需要的”。

  “在基于成片开发需要的土地征收过程中，公共利益认定标准应当设置为实施由国务院或省级人大批准的开发区建设需要的建设项目。在土地成片开发领域，只有基于国务院和省级人大批准的开发区建设需要，市县级人民政府才可以行使这种特殊的土地征收权。”

  高友东表示，对于其他开发区，市县级人民政府可以给予“公益性建设项目”的需要，行使土地征收权，不能仅基于成片开发需要来行使这种征收权。