六部门联合发文加码农村改革：农户土地经营权可直接入股对公司出资

  40年前的1978年冬，安徽小岗村18名农民冒险在土地承包责任书按下鲜红手印，实施了“大包干”。这一创举改变了中国农村发展史，也在改革开放的历史洪流中留下了浓墨重彩的一笔。

  40年后，农业农村改革已经推进到了纵深，而且步伐还在加速——12月24日，农业农村部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理总局六部门联合印发《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确土地经营权入股发展农业产业化经营的基本原则、重点任务、政策保障等。

  《指导意见》介绍了土地经营权入股的实现形式：根据公司股东、农民专业合作社成员等各方的意愿和要求，合理确定土地经营权入股的形式，培育一批土地经营权出资发展农业产业化经营的公司、农民专业合作社。农户的土地经营权可以依法直接对公司和农民专业合作社出资，还可以先出资设立农民专业合作社，再由农民专业合作社以土地经营权出资设立公司。

  同时，为降低农民的土地经营权入股的风险，六部门要求探索“先租后股”，让农民先出租土地，在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股。

  入股土地不能改变性质和用途

  如何盘活土地经营权一直是农村发展的关键，土地经营权入股发展农业产业化经营具有积极意义。

  《指导意见》认为，土地经营权入股是用活土地经营权的有效形式；土地经营权入股是促进适度规模经营的重要途径；土地经营权入股能够增强乡村产业振兴的发展动能。

  《指导意见》强调，土地经营权入股便于土地集中连片，实现规模化经营、标准化生产；便于培育开展适度规模经营的龙头企业和农民专业合作社，为其发展提供物质条件；便于促进农户、家庭农场、龙头企业、农民专业合作社之间构建优势互补、利益共享、风险共担的联结机制，促进适度规模经营的长期稳定，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

  与此同时，土地经营权入股发展农业产业化经营必须准确把握基本原则——落实“三权分置”，严守政策底线；遵循市场规律，发挥政府作用；因地制宜推进，循序渐进发展；强化风险管控，维护农民利益。

  《指导意见》特别指出，严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权；鼓励探索形式多样、符合实际的入股方式，不搞强迫命令、盲目攀比和“一刀切”，要边试点、边总结、边发展；土地经营权入股期限不能超过土地承包剩余期限，入股的土地不能改变土地性质和用途，不能降低耕地的基础地力，严禁入股土地“非农化”。

  创新土地经营权入股实现形式

  土地经营权入股有哪些形式？

  《指导意见》中明确，根据公司股东、农民专业合作社成员等各方的意愿和要求，合理确定土地经营权入股的形式，培育一批土地经营权出资发展农业产业化经营的公司、农民专业合作社。农户的土地经营权可以依法直接对公司和农民专业合作社出资，还可以先出资设立农民专业合作社，再由农民专业合作社以土地经营权出资设立公司。

  对于土地股份组织运行机制，《指导意见》中介绍，探索建立公平合理的土地经营权评估作价机制，作价应考虑土地数量质量、入股期限长短、不同要素比价等因素，参考有关部门发布的土地经营权流转指导价格，由公司股东、农民专业合作社成员等各方协商确定。土地经营权入股公司的，提倡同股同权同责，按股份比例分享决策权、分取收益、承担责任；经全体公司股东约定或公司章程规定，也可实行股、权、责差异化配置，但应符合权利义务对等原则。

  为加强公司、农民专业合作社财务管理规范化建设，财务情况需依法向农户（成员）公开。要妥善处理农户退出问题，探索通过限定最短入股期限、调换地块等方式，稳定公司、农民专业合作社对土地经营的预期。公司、农民专业合作社破产清算后，农户可以按照有关法律法规或公司、农民专业合作社章程规定回购土地经营权。

  此外，在加强风险防控上，六部门强调，村民委员会或集体经济组织应对承包农户土地经营权入股进行书面备案，对公司、农民专业合作社使用承包地进行监督。探索“优先股”，让农民在让渡公司经营决策权的同时享有优先分红的权利；探索“先租后股”，让农民先出租土地，在公司、农民专业合作社具有稳定良好的经济效益之后再入股。发挥保险化解风险的作用，探索“入股履约保证保险”等多种土地经营权入股保险，为农民的“保底收益”和土地经营权回购提供保险保障；加强农业保险，增强公司、农民专业合作社抗风险能力。

  有助促进农村诞生龙头企业

  土地经营权入股发展农业产业化经营并非首次提出，此前已经具备了较好的试点经验。

  党的十八届三中全会首次提出，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营。2015年中央一号文件明确要求引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。2016年中央一号文件进一步强调，鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社。

  2015年，为贯彻落实中央关于土地经营权入股发展农业产业化经营的改革任务，原农业部批复在黑龙江省桦南县、江苏省武进区、浙江省桐庐县、山东省青州市、重庆市涪陵区、四川省崇州市、贵州省盘州市等7个县(市、区)开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。

  2017年7月，原农业部在贵州省盘州市举办土地经营权入股发展农业产业化经营试点总结交流活动。据了解，经过两年探索试验，各地培育发展了一批以土地经营权入股发展农业产业化经营的公司、合作社，研究制定了一系列涉及土地经营权评估作价、入股操作管理和风险控制等方面的政策措施。通过试点，各地已经探索了农民直接入股公司、农民与原公司成立新公司、农民直接入股合作社等多元化的入股模式，在股份组织注册登记、运营管理、利润分配等方面形成了可借鉴、能推广的成果。

  对此，中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉《每日经济新闻》记者，近年来，很多地方都在积极探索土地经营权入股，比较有代表性的经验就是“三变”——即以土地经营权入股为中心，资源变资产（土地资源入股合作社、龙头企业）、资金变股金、农民变股民。“三变”在《指导意见》中也体现得较为明显，并作出了进一步的规范。

  “政策导向上，过去是龙头企业带农户，现在是农民土地入股发展龙头企业、建立合作社，是以农民为基础来发展龙头企业。”李国祥表示，过去曾出现龙头企业做得越大越非农化的现象，很多都不搞农业了，还出现过发展农业的时候不带上农户，甚至是损害农民利益的情况，而现在的措施更有利于从农村当中产生龙头企业，能够更好地发展让农民多分享利益的模式。