新土地管理法促“三块地”改革加速推进

  8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定。此次土地管理法的修改，对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等农村“三块地”作出了最新规定，在保障农民土地权益的同时，实现了农村土地管理的重大制度创新，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

  记者在采访调研中发现，当前，各地在推动实施乡村振兴战略过程中，普遍存在“地、钱、人”三大关键制约因素，即建设用地缺乏保障、资金投入不足、农村人才匮乏，而其中的核心是土地的盘活和有效使用。不过，要顺利解决这一问题，需要破除法律障碍，取得立法支持。

  农村土地制度是国家基础性制度，土地制度改革牵一发而动全身。为审慎稳妥推进，在党中央、国务院的统一部署下，2015年，“三块地”改革在全国33个试点地区展开。在此基础上，新修订的土地管理法将上述试点成功经验上升为法律。

  此次土地管理法修订的最大亮点是，破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。修订之前，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。新土地管理法允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。由此，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。此外，新土地管理法还要求土地利用总体规划应当统筹安排城乡生产、生活、生态用地，以满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展。

  统计显示，在试点地区，集体建设用地调整入市建设乡（镇）工业园区，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。截至2018年底，集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元，试点地区共获得入市收益178.1亿元。

  不过，有专家表示，集体经营性建设用地直接进入市场流转，将对作为土地所有权人的农村集体经济组织的资产运营管理能力带来巨大挑战。因此，需要在实践中不断强化农村集体经济组织的能力建设。

  新土地管理法另一亮点是对农村宅基地制度的进一步完善。长期以来，宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地的用益物权难落实。有关调查显示，2001年至2011年，全国每年因农村人口转移，尤其是青壮年人口大量进城，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约为4000亿元。为此，2018年，中央“一号文件”首次明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。

  2015年以来，33个试点地区在自愿有偿退出宅基地、宅基地有偿使用、下放宅基地审批权限等方面进行了积极探索。新土地管理法在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，此举意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。这一对原一户一宅制度的重大补充和完善，充分体现了对农民土地利益的保护。

  宅基地是农民安身立命之本，因此，在“三块地”改革中，涉及宅基地的改革也往往引发更多争议。修订后的土地管理法鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅；同时，在总结试点经验的基础上，下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。这些规定为下一步改革的推进和方案措施的进一步细化，预留了想象空间。

  宅基地“三权分置”改革，对于解决农村土地闲置浪费问题、盘活存量建设用地、优化资源要素配置、培育发展新动能具有十分重要的意义。其中，使用权抵押的实现是农村产权制度改革中的重要一环。自2015年全国人大授权在全国59个试点县（市、区）开展农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点以来，截至2018年年底，共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗，金额达111亿元。

  今年2月份，人民银行等五部门联合发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出，结合宅基地“三权分置”改革试点进展，稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务，推动集体经营性建设用地使用权、集体资产股份等依法合规抵押，促进农村土地资产和金融资源的有机衔接。

  新修订的土地管理法是对农村“三块地”改革成功经验的总结和吸收，其多项创新性规定又为下一步改革推进奠定了法律基础，不仅一举突破了当前乡村振兴中“土地”的制约，也有利于吸引来自各方的资金“活水”，打破工商资本利用农村资源所面临的制度壁垒，充分发挥金融支农功能，发展壮大农村集体经济，建立与乡村振兴任务相匹配的投入保障机制。当沉睡的资产活起来，资本流入的渠道畅通起来，农村新产业新业态也将迎来快速发展。

  在这一过程中，结合农业转型升级，通过大力培育现代职业农民以及吸引人才返乡创业，有望打破人才匮乏制约瓶颈。

  随着农村土地资源配置不断优化，各类市场资源要素下乡进村，“三大制约”将变为“三大动力”，源源不断地为乡村振兴注入活力。