详解土地管理法修改：农地入市扫清障碍 政府六情形可征地

  时隔14年，土地管理法再度修订。我国将缩小征地范围，集体经营性建设用地入市也将扫清法律障碍。

  23日下午，《土地管理法修正案（草案）》提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。现行土地管理法自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

  重大立法事项

  在向全国人大常委会作草案说明时，自然资源部部长陆昊表示，根据党中央关于农村土地制度改革的决策部署, 全国人大常委会于2015年通过决定, 授权国务院在试点地区暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法有关规定, 并要求在总结试点经验基础上，对实践证明可行的，修改完善有关法律，授权期限至2017年12月31日。2017年，全国人大常委会决定将授权期限延长至2018年12月31日。

  陆昊称，按照党中央、国务院统一部署, 原国土资源部在总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验的基础上起草了土地管理法修正案 (征求意见稿)，向社会公开征求了意见，于2017年8月报送国务院。

  司法部先后两次征求农业农村部等有关部门、地方人民政府、研究机构和企业的意见，赴实地调研，召开专家论证会和有关部门座谈会，会同自然资源部反复研究修改，形成了草案。

  陆昊表示，土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。坚持现行土地管理法关于土地所有制的规定，全面强化对永久基本农田的管理和保护，在征地补偿标准、宅基地审批等直接关系农民利益的问题上只做加法、不做减法，确保法律修改方向正确。

  为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，《草案》删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；为缩小土地征收范围、规范土地征收程序，限定了可以征收集体土地的具体情形，补充了社会稳定风险评估、先签协议再上报征地审批等程序；为完善对被征地农民保障机制，修改征收土地按照年产值倍数补偿的规定，强化了对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度。

  在全面总结农村土地制度改革三项试点经验的基础上，落实党的十九大精神和中央有关政策文件，将依法经过试点、各方面认识比较一致的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理方面的制度创新经验及时上升为法律制度；对经过实践检验比较成熟的永久基本农田保护、土地督察等制度通过法律予以明确；同时，为“多规合一”、国土空间规划体系建设等预留了法律空间。

  陆昊表示，综合考虑我国城镇化的实际需求, 兼顾不同省份经济社会发展的差异性，在征地补偿标准上将平均年产值倍数标准修改为综合地价标准，并授权省、 自治区、 直辖市制定公布；在征地范围上与经实践检验比较可行的 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 相衔接，同时将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。

  修改要点：农村三块地

  陆昊介绍称，土地管理法修正案 (草案) 共二十九条，主要内容关于土地征收、关于集体经营性建设用地入市、宅基地制度以及其他修改。

  在征地方面，一是缩小土地征收范围。删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

  其中成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

  二是规范土地征收程序。要求市、县人民政府申请征收土地前进行土地现状调查、公告听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等前期工作，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，测算并落实有关费用，保证足额到位，方可申请征收土地。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明，供审批机关决策参考。

  三是完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在总结试点经验的基础上，将公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本要求；明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素，在实践中稳步推进,。

  “考虑到农村村民住宅补偿、被征地农民社会保障费用对被征地农民住有所居和长远生计的重要性，将这两项费用单列，明确征收农村村民住宅要按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住权，并将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。”陆昊说。

  在集体经营性建设用地入市方面，《草案》一是明确入市的条件。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务；相关建设用地使用权的收回依照双方签订的书面合同办理。

  二是明确集体经营性建设用地入市后的管理措施。为维护土地管理秩序,明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；集体建设用地使用权的最高年限、登记等, 参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定。

  在宅基地制度方面，根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状，《草案》规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。

  此外，下放宅基地审批权, 《草案》明确农村村民申请宅基地的，由乡 (镇) 人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续；落实深化党和国家机构改革精神, 明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作, 赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。

  在探索宅基地自愿有偿退出机制方面。《草案》原则规定鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

  除了上述修改，《草案》还强化了耕地尤其是永久基本农田保护，为“多规合一”、预留空间，适当下放农用地转用审批权限，删去了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。