各地备战专项债额度提前“开闸” ，为基建投资备足“弹药”

  国务院总理李克强9月4日主持召开国务院常务会议（以下简称“国常会”），会议指出，提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点领域包括交通、能源、生态环保、民生服务、市政和产业园区等基础设施。

  国常会还特别提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

  “对专项债资金用途的限定，是对‘不把房地产作为短期刺激的手段’的贯彻实施，防止房地产过度金融化和房价过快增长，希望资金能够更加支持实体经济的发展。”北京大学经济政策研究所副所长、方正证券首席经济学家颜色对时代周报记者分析。

  作为地方政府基建投资的重要资金来源，今年专项债额度（2.15 万亿）较去年（1.35 万亿）大幅增加，但Wind数据显示，今年前7个月，有近七成的专项债投向了土地储备和棚改，基建领域的占比并不大。

  颜色认为，支持地方政府的基建投资，促进基建投资进一步回升，将对经济增长起到“托底”作用。

  不过，光大证券发布的研报提醒，目前专项债政策是“资金跟着项目走”，如果合格项目数量跟不上，基建投资增速就要打折扣。

  各地备战明年专项债申报

  为了做好提前发债工作，8月初，各地财政部门开始筹备2020年政府债券申报发行工作，这比往年提前了三个月左右。

  根据山西晋中市开发区官网发布消息，8月份，财政部下发了《关于报送2019年1-7月新增债券使用情况的通知》，要求报送：2019年1-7月新增债券使用情况、2020年地方政府新增债券需求情况及2018-2019年使用自身财力偿还到期专项债券本金情况。

  “如果不提前下达新增额度，通常是要等明年3月份中旬以后，确定新增专项债的额度下达，之后再进行报项目、各地的评审等准备，真正拨付到项目上要等到5月份。”颜色认为，今年与去年类似，但是比去年更提前，主要是为了确保明年年初一些重大项目可以开工建设，确保专项债可以为明年年初的基建投资起到支撑作用。

  根据国常会的要求，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上。最新数据显示，截止8月底，各地已发行专项债券20057亿元，占全年额度的93%。这意味着，今年专项债剩余额度仅为1443亿元。外界普遍认为，按照目前的发行进度，地方债的发行任务可按时完成。

  此前，有不少声音担心，今年限额内的专项债券发行完之后，将面临“弹药不足”的问题。明年专项债新增额度，是否会提前到2019年发行？

  对外经贸大学公共政策研究所首席研究员苏培科对时代周报记者分析，今年使用明年额度的可能性很低。“今年四季度发行的话，不太合适，性质就变了，突破了今年的限额。应该是现在筹备发行准备工作，明年1月份开始发行，这样可保证明年初见效。”

  江西省的做法证实了上述分析。江西省万安县要求，8月底前各部门将2020年债券需求项目报县财政局汇总，9月底前完善债券发行相关资料，10月将审定后的债券需求报市财政局会同相关部门审核汇总。江西省九江市财政局透露，按照江西省财政厅的发债安排，将在2020年1月启动专项债券发行工作。

  专项债不得用于土地储备

  除了加快发行使用，国常会还要求扩大地方政府专项债的使用范围。

  具体来看，专项债重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。

  颜色分析，以往的基建投资，主要着重于“铁公基”等领域，而现在加大了对城市停车场、城乡电网、天然气管网等城市内部基础设施的建设。“一方面，目前大的交通基础设施项目并不多，另一方面，城市内部相关设施投资规模很大，对改善民生、提高生活质量非常重要。”

  同时，国常会要求，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。苏培科认为，这说明中央政府对于房地产调控的态度很明确，没有松口。“这两年经济形势不太好，如果大家都去炒房，会影响实体经济的发展，专项债资金应该在经济领域尤其是国计民生领域有所作为。”

  不过，在此之前，多地财政局在筹备2020年政府债券申报发行工作时指出，要提前做好棚改、土储等专项债券需求申报准备工作。例如，贵州六盘水财政局发布的消息显示，全市共向上申报2020年地方政府新增债券852.35亿元。其中，包括土地储备专项债37.42亿元。

  事实上，此前有大量的专项债资金用于土地储备。Wind数据显示，2019年前7月，地方专项债投向占比最高的两个领域是棚改和土地储备，分别达到37.9%和33.3%。而铁路、公路、供电供气等领域合计占比不足10%。

  或将撬动4.8万亿基建投资

  当前，基建投资增速走弱。国家统计局数据显示，今年1-7月基建投资增速3.8%，较1-6月回落0.3个百分点。

  为了缓解部分地区推进基建项目时，资本金不足的困境，今年6月，中办、国办发文，首次明确，专项债可作重大项目资本金，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

  但截至目前，专项债做资本金的项目并不多。本次召开的国常会，显着了扩大专项债可做项目资本金的范围，并提出，各省专项债用于项目资本金的规模占其专项债规模比例可为20%左右。

  “会议明确的专项债不能用于土储、棚改和置换，另外有20%可以用于资本金，可带动2020年基建投资两位数以上的高增长。”光大证券9月5日发布的研报估算称，假设明年发行3万亿的专项债，其中有20%可以做资本金，按照25%的资本金比例计算，可以撬动的资金在2.4万亿左右，加上剩余2.4万亿的专项债可以用于基建建设，可带动4.8万亿左右基建投资。

  为了防止出现“半拉子”工程，国常会要求，按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。

  颜色认为，专项债的额度要在各个省之间进行分配。具体的分配额度，需要看各省上报的项目的情况，如开工的准备情况、项目类型等，以及当地的基本情况。“如果具备开工条件的，肯定是优先确保开工。”

  例如，吉林四平市财政局发布的消息显示，2020新增地方政府债券项目申报原则包括，考虑当地债务风险、综合财力等因素，重点上报专项债券发行后能够及时形成实物工作量的重大项目；优先申报已完成立项、论证、批复等程序，并已纳入地方政府性债务管理系统项目库的项目等。