上海大都市圈规划启动：长三角城市群“强核”轮廓初显

  在长三角一体化加速推进时，上海大都市圈空间协同规划的编制工作也将启动。

  据第一财经记者了解，上海已经就《上海大都市圈空间协同规划编制工作方案（征求意见稿）》（下称《工作方案》），征求苏浙两省的修改完善意见。同时，上海还商请共同成立上海大都市圈空间协同规划编制领导小组，以组织协调上海大都市圈空间协同规划的编制、审查和实施，并参与编制过程中重大事项的指导和决策。

  下一步，上海将联合江苏、浙江两省适时召开领导小组会议，共同部署启动上海大都市圈空间协同规划编制工作。

  急需小尺度、跨区域的都市圈建设

  多层次推进长三角一体化，已经成为共识。

  上海在学习借鉴国内外区域规划协同经验的基础上，从长三角区域、上海大都市圈、临沪地区三个层面，主动对接，系统推进区域规划协同工作。

  其中，在都市圈层面，2018年上海重点推进上海大都市圈空间协同规划编制和长三角区域规划协同机制研究等两项工作，并形成了《工作方案》。

  去年11月，上海市规划和自然管理局总规处处长熊健在2018年中国城市规划年会上称，上海大都市圈空间协同规划初步拟定将覆盖上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州“1+7”市，陆域面积4.9万平方公里，常住人口约6500万人。

  就在最近，《湖州市加快融入上海同城化都市圈三年行动计划（2018-2020年）》（下称《行动计划》）出炉。《行动计划》提出，要实施交通枢纽、现代产业、重大平台、公共服务、生态文明、体制机制六大对接工程；实现交通设施、绿色智造、旅游健康、科技创新及公共服务一体化五大融入，努力将湖州市打造成为上海都市圈中重要的西翼门户枢纽、绿色智造示范、创新创业标杆、宜居宜游典范。

  上海财经大学区域经济研究中心主任张学良对第一财经记者表示，在当前区域协调发展过程中，面对出现的行政壁垒问题、区域政策尺度过大带来的协调成本较高以及协调机制不完善等现实挑战，急需进行小尺度、跨区域、精准化的都市圈建设。

  在张学良看来，都市圈是我国新型城镇格局中承上启下的关键一环，“大城市－都市圈－城市群”三个空间尺度紧密相连。都市圈是城市群的核心，也是突破城市行政边界、促进生产要素跨区域优化配置的更小空间尺度。

  “上海大都市圈则是长三角城市群一体化发展格局中的‘强核’。”张学良认为，“我们的研究表明，在长三角城市群，经济实力越强的城市，对外辐射带动作用一般也越强，特别是在上海的毗邻地区，出现了‘大树底下好乘凉’‘大树底下好长草’的大都市圈发展模式。”

  张学良告诉记者，以上海为中心，如果加上苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山6个地级市，这个区域总面积达3万平方公里，总人口近5000万，2017年地区生产总值达8万亿元，接近长三角城市群GDP的一半，占全国GDP的10%。

  如果缩小范围，以上海为中心，与平湖、嘉善、启东、海门、昆山、太仓、吴江7个毗邻县、市、区一起构成的上海毗邻区，总面积1.2万平方公里，总人口3000万，2017年地区生产总值4万亿元，占全国GDP的5%。

  “在规划对接、改革联动、创新协同、设施互通、公共服务、市场开放等方面的创新举措，可以在上海都市圈率先探索，发挥跨区域合作的‘1＋1>2’效应。”张学良说，上述的“1＋7”区域则可以是上海大都市圈的核心区。

  上海市城市规划设计研究院院长张帆在2018年中国城市规划年会上表示，通过第二次与第三次全国经济普查调查数据对比发现，近沪地区一些次级专业型节点城市的作用开始显现，比如昆山、嘉善、平湖等，在批发零售、商务服务、信息技术等专业服务领域与上海的联系明显增强。

  张帆称，虽然2010年以后上海大都市圈人口增速总体放缓，但近沪地区人口在2015年以后出现反弹，2017年嘉兴、苏州常住人口增速达2015年的3倍以上。特大城市在周边更大区域统筹人口、经济与空间资源必将成为趋势。

  以腾讯定位数据反映人口日常联系，可以发现长三角呈现典型的地域邻近性特征，昆山市、嘉善县、太仓市乃至苏州市区的首位联系城市均是上海。另外，周末城市间社会联系已强于工作日，商务联系与生活联系并驾齐驱，反映了城市群间联系内涵开始多元化，需要更好地统筹和引导。

  国务院在关于《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（下称“上海2035”）的批复中也明确，要“从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群”。

  具体而言，就是发挥上海作为都市圈中心城市的辐射带动作用。重点是依托交通运输网络培育形成多级多类发展轴线，推动近沪地区（90分钟通勤范围）及周边同城化都市圈的协同发展，积极完善区域功能网络，加强基础设施统筹，推动区域生态环境共建共治，形成多维度的区域协同治理机制，引领长三角城市群一体化发展。

  不过，张帆也表示，上海大都市圈的发展还存在一系列挑战，比如目前代表国家参与竞争的综合实力不强，国际影响力不足；创新能力逐年提升，但与发达国家仍有较大差距；居住成本高企，削弱对人才的吸引力。

  从发展的空间布局来看，受市场经济影响，为获得更大的边际溢出效益，沿沪跨界地区呈现一系列以房地产开发、园区开发为代表的贴边式发展，简单的空间拼贴对形成有序区域空间结构造成较大损害，亟待进行跨区域空间资源统筹与协调。

  跨省城镇圈规划已完成

  熊健称，国务院批复“上海2035”之后，上海和周边城市的政府开始酝酿启动，从实施国家战略的高度，把握住各城市空间结构优化的机遇，从区域层面构建开放协调的空间格局，发挥空间协同规划的引领作用。

  在2018年5月24日举行的上海市政协重点协商办理“推动长三角一体化发展”提案专题会上，上海市规土局相关负责人就表示，2018年重点推进“上海大都市圈空间协同规划”编制工作，会同苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山等上海周边城市，强化区域协同的战略引领、空间统筹和机制保障。将明确上海大都市圈的发展战略目标和方向，探索周边区域空间统筹协同发展的路径，从交通、生态、基础设施、蓝网绿道、文化旅游、产业、区域合作等多方面制定行动策略，为上海大都市圈中长期发展提供指导。

  除了都市圈，在长三角三省一市层面，国家发改委主任连维良在1月15日的国新办新闻发布会上表示，要编制实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要。

  在更加微观的临沪地区层面，“上海2035”总体规划了24个城镇圈，城镇圈内通勤出行时间控制在30~40分钟。其中3个为跨省市域，分别是嘉定安亭-青浦白鹤-江苏昆山花桥、金山枫泾-松江新浜-浙江嘉善-浙江平湖新埭、崇明东平-江苏海门海永-江苏启东启隆城镇圈。目的是促进临沪地区跨省城镇圈统筹，进一步加强功能统筹、交通对接、环境共治、设施共商。

  目前，这三个跨省城镇圈的规划已经编制完成。