[城市测量师行]土地整治绩效评价体系的构建

  1土地整治绩效评价内涵分析

  “绩效”一词来源于管理学，最初被用于衡量政府行为的效果，具体表现为行为绩效和结果绩效。学术界约从2007年将“绩效”引入土地整治评价领域中，其目的是为了衡量土地整治的效果、规范土地整治的行为。但关于土地整治绩效评价的内涵目前尚无明确统一的定义。目前主要有以下几种主流观点：冯应斌认为土地整治项目绩效评价不仅要关注土地整治的实施对项目区所产生的影响，还要注重实施土地整治项目对整治区域的贡献以及预测土地整治项目未来的发展前景；展炜认为土地整治绩效评价是指在土地整治项目实施后一段时间内，为衡量项目的真实效益、评价土地整治对项目区的贡献、预测土地整治项目未来的发展前景、指导后续项目的顺利开展，对项目效益进行的客观、标准的综合评价活动；王喜认为土地整治绩效评价是基于一定的原则，采用定性与定量相结合的方法构建评价指标体系，对土地整治项目的实施过程和项目产生的效益做出公正、客观判断，并对判断结果进行分析；罗文斌认为土地整治绩效评价是植入过程思维的，对土地整治行为过程相互作用下的累积结果的综合评价。

  综上分析，土地整治绩效评价的内涵主要包括了对土地整治项目建设目标和任务完成情况的考评，土地整治项目实施后所产生的经济效益、社会效益和生态效益的考评以及对土地整治项目组织管理工作的评价。因此，本文认为土地整治绩效评价的内涵可总结为：在土地整治项目实施后，构建科学完善的指标体系，对土地整治项目在决策、准备、实施、竣工和运营过程中的目标任务完成情况，实施效果以及对整治区域带来的经济、社会、生态、景观效益等进行科学全面的比较和评价。

  2土地整治绩效评价方法分析

  土地整治绩效评价方法众多，对比分析不同方法，选择科学适宜的评价方法，将有利于规范土地整治绩效评价，提高绩效评价的科学性，并为后期土地整治绩效评价工作提供有效的借鉴。土地整治项目绩效评价的常见方法有层次分析法、模糊综合评价法、数据包络分析法和熵权法等。

  2.1层次分析法

  层次分析法的基本原理是排序，通过建立问题的层次结构、构造比较判断矩阵、确定不同层次的相对权重并进行一致性检验，该方法通常可与特尔菲法结合使用。吴九兴从投入产出两方面出发，共设置13项指标，并采用层次分析法与特尔菲法结合的方法，构建了土地整治项目绩效评价指标体系，探讨了项目数量、资金投入、项目空间分布等对土地整治项目绩效的影响；伍岳连运用层次分析法，分别从经济、社会、生态层面对土地整治项目进行了综合效益评价；邵旭升将层次分析法结合三角模糊数法，以新疆准噶尔盆地油气项目土地复垦为例，构建相关绩效评价指标体系，提出了对土地整治项目绩效进行多准则实时评价的模型；黄邦琴以重庆市涪陵区马武镇作为研究对象，采用层次分析法和线性加权综合法，从景观生态绩效、社会经济绩效两个方面选取评价指标，对马武镇的土地整治项目进行了绩效评价。

  层次分析法由于其所需数据量少以及简单实用的特点，在绩效评价中应用最为广泛。该方法不同于一般评价方法要求样本数据量大的特点，有利于较快速地对系统因素进行量化分析；该方法还能结合定量分析和定性分析，能将人的主观经验判断用量化的形式来处理和表达。不过，层次分析法带有较多的主观定性色彩，其科学性和说服力相对较弱。

  2.2模糊综合评价法

  模糊综合评价法主要利用模糊数学的相关概念，对各评价指标值与权重间的复合矩阵进行运算，对受多种因素影响的对象进行综合评价的方法。李国权以天津市城乡建设用地增减挂钩为例，从经济效益、社会效益、生态效益三方面选取了10项评价指标，采用多层次模糊综合评价法，对天津市建设用地整治项目进行了绩效评价；林秋丽以长丰采石场为例，从资源投入、组织管理、工程建设以及综合效益4 个方面选取指标，采用多层次模糊综合评价法对矿山土地整治复垦项目进行了绩效评价；胡珍从农户视角出发，运用多层次模糊综合评价模型和障碍度模型，基于过程和结果两个维度对土地整治后期管护情况进行绩效评价，从而为政府建立健全农地整理项目管护机制提供决策依据；张忆运用模糊综合评价法，结合特尔菲法确定权重，从项目执行情况、项目管理情况和项目建设成效三个方面对黑龙江省农村土地整治示范项目进行绩效评价。

  模糊综合评价法可以有效解决土地整治项目绩效评价数据处理量大、评价标准不一、难以量化的问题，在绩效评价中应用较为常见。但该方法存在数学性较强、计算复杂、对指标权重矢量的确定主观性较强、隶属函数确定等困难。

  2.3 数据包络分析法

  数据包络分析法以相对效率为基础，以决策单元的相对有效性为指标，是评价有相同类型的多投入、多产出的若干个决策单元是否相对有效的重要方法。汪文雄以湖北省岗前平原工程模式区的22个县（市、区）土地整治为对象，运用数据保罗模型对项目区土地整治综合效率、技术效率、规模效率和超效率进行了测算；谢向向基于数据包络分析模型，对湖北省85个县（市、区）土地整治绩效的空间差异进行评价，并对土地整治数量、质量、生态潜力进行聚类，得出综合潜力，最后对土地整治绩效水平分级图与综合潜力分级图进行空间叠加，确定土地整治投入优先序；乔蕻强运用数据包络分析中的Gini准则对土地整治效果、效益和效率进行定量描述，对庆阳市18个土地整治项目进行绩效评价；程文仕采用数据包络分析模型（DEA模型）对甘肃省华池县已实施的36个土地整治项目绩效评价，并在此基础上通过对各乡（镇）土地整治的生态潜力、数量潜力和质量潜力的比较，确定各乡镇土地整治优先序。

  数据包络分析法作为土地整治绩效评价的方法之一，重点从投入、产出两方面着手设置指标，分析投入产出两者之间的相互制约关系，有利于提高土地整治绩效评价的准确性。但该方法对数据要求较高，适用于数据完善的土地整治项目，若缺少相关数据，该方法的运用将存在较大难度。

  2.4熵权法

  熵权法是根据信息论的基本理论，信息是系统有序程度的一个度量，熵是系统无序程度的一个度量，如果指标的信息熵越小，该指标提供的信息量越大，在综合评价中所起作用理当越大，权重就应该越高。文高辉从农民视角出发，构建农地整理项目绩效评价指标体系，采用基于熵权法TOPSIS模型和障碍度模型，对湖北省毛嘴等三个土地整治项目进行绩效评价并提出障碍因子；杜鑫昱选取四川省五大土地整治工程类型区中的典型土地整治项目，从投入、过程、产出、结果4个维度入手，建立评价体系，采用熵权法确定指标权重对土地整理项目进行绩效评价；范垚以重庆市典型项目区为例，采用熵权灰靶模型，从优化城乡土地资源优化配置、提升农村公共服务设施水平和促进农民增产增收三个方面，构建绩效评价指标体系，对土地整治的绩效进行综合评价；信桂新用熵权法TOPSIS模型对重庆市江津区、铜梁区、梁平县土地整治项目高标准基本农田建设后的经济和社会效应进行绩效评价。

  熵权法符合数学规律，具有很强的数学意义，运用熵权法有利于增加土地整治项目绩效评价的科学性和合理性，避免主观性。但只有当信息量多的时候，指标的变异程度才会越小，熵权法的使用才更为有效，因此熵权法并不适用于评价信息量较少的土地整治项目。

  5小结

  上述土地整治项目绩效评价的方法各有优劣，在对土地整治项目进行绩效评价时，根据项目实际情况选择合适的评价方法，将有利于规范土地整治项目绩效评价、提高项目绩效评价科学性和精准性，引导项目区后续管理和发展。