重塑公共租赁住房的公共价值

  上海市房地产科学研究院 严荣

  公共租赁住房（“公租房”）是中国住房保障体系的重要组成部分，在缓解中低收入城镇居民以及新市民的住房困难方面发挥了明显作用。截至 2018 年底，全国 3700 多万困难群众住进公租房，累计近 2200 万困难群众领取公租房租赁补贴。但是，在政策实践中，受制于诸多瓶颈因素，公租房的保障效能尚未充分彰显。本文探索性地引入公共价值理论框架， 重新审视公租房的“公共价值”，以进一步发挥公租房的保障作用。

  与经济社会发展的形势和要求相比，公租房发展面临不少挑战。第一，建设投资面临收支难以平衡的压力。为了建设公租房，地方政府需要供应建设用地、提供资金支持、给予税收优惠，但是由于租金售价比失衡等原因，中国城镇住房的租金回报率普遍较低，这给财政投入的可持续提出了挑战。第二，不少城市尚未将新市民纳入保障范围。对包括农民工在内的新市民享受公租房，一些城市设定了较高的准入条件。2018 年享受公租房的农民工比重虽然比前一年提高了 0.2 个百分点，但占比仍然较低。第三，供需匹配有待优化。在区域、具体区位以及重点群体等维度，公租房的供需都存在匹配度不够强的现象。

  要有效回应公租房发展中面临的挑战，需要高度重视公共性有所弱化的现象。中国的公租房，在政策设计以及概念使用上借鉴了国外的“public housing”，强调政府在住房领域履行社会公共职能，相对于商品住房，是一种准公共物品。因而，“公共性”是公租房的基本属性。但是，由于“提供者缺乏”、“短视效应”、“替代性”等原因，公租房在政策实践中表现出公共性弱化的现象。

  针对此问题，参考马克 ? 穆尔（Mark H. Moore）提出的“创造公共价值”框架，结合我国公租房的发展实践，提出明确定位、获得支持、改善运营等策略。

  第一，明确公租房在住房制度中的价值。在新型城镇化战略推进过程中，农业转移人口、新就业职工和外来务工人员等新市民是住房困难矛盾较突出的群体。有效解决这个群体的住房困难问题，既关乎民生，又影响发展。作为新市民群体缓解阶段性住房困难的重要方式， 公租房具有非比寻常的价值。

  公租房是规范发展住房租赁市场的重要依托。我国住房租赁市场主要包括市场化租赁住房、非正规住房、保障型租赁住房等类型，尽管发展成效非常显着，但面临一种“三元困境”， 即没有一种租赁住房能同时满足安全、可支付性、可获得性。如果能进一步明确公租房的定位，扩大覆盖面，将外来务工人员等新市民群体纳入保障范围，将有助于我国住房租赁市场的规范发展。

  第二，强化对公租房的支持。在新形势下，推进公租房发展，应着重强化法律支持、社会支持和财政支持。

  加快相关立法，强化法律支持。应加快推进法律法规建设，明确公租房在住房保障和供应体系中的定位，促进公租房可持续发展。

  提升获得感，强化社会支持。让更多新市民能得到公租房服务，以包容性增强获得感， 从而强化社会对公租房的支持。

  高针对性，强化财政支持。建议按照新市民流入规模分配中央财政支出中的公共租赁住房支出，增强中央支持的针对性。

  第三，改善公租房的运营。在公租房的政策实践中，运营能力主要表现为优化保障方式、鼓励社会力量参与、提高供给效率。

  实物配租和货币补贴相结合，提高保障方式的针对性。根据公租房保障对象的特点和实际情况，通过多样化和差异化的方式，提高针对性。

  鼓励社会化力量参与，提高专业化运营水平。引入社会化力量参与公租房运营管理，提高专业化水平，使公租房更好地服务于安居宜居。

  提高公租房供给效率，促进供需匹配。基于需求合理规划公租房的布局，改变供需失衡和资源错配等现象。充分利用大数据、一网通办等系统，提高信息查询、资格审核等公共服务效率，增强供应的有效性和针对性。