限制开发地区内公共租赁住房的选址特点及土地供应方案的研究

  昌原大学建筑学部 徐攸锡  

  1.引言

  自从 1960 年代韩国的经济开发扬帆起航以后，随着人口的剧增，国家政府开始重视住宅供应的问题 ; 特别是住宅的不足以及住宅的投机性导致了住宅市场的不安定。于是调控住宅供给，保障住宅市场稳定发展成了住宅政策的主要课题。

  尤其是难以拥有自我住房的低收入阶层的居住问题逐渐严重，鉴于扩大租赁住宅的建设和供给来稳定国民的居住生活，韩国政府于 1984 年 12 月 31 日制定了 16 项条款的租赁住宅建设促进法 ; 为促进国民租赁住宅事业的有效发展从而保障低收入阶层的居住稳定和提高国民居住水平，2003 年 12 月 31 日又制定了关于国民租赁住宅建设等的特别措施法。该特别措施法的核心内容是关于在开发限制区域内设定开发预备区域，考虑到该区域是否能容纳下租赁住宅，建设交通部部长特意将开发限制区域设定为开发预备区域。

  2009 年 3 月 20 日，该特别措施法更名为关于家庭乐园住宅建设等的特别法，2013 年 7月 16 日又改为关于公共住宅建设等的特别法，2015 年 12 月 29 日再次更名为关于公共住宅特别法和民间租赁住宅的特别法 ; 开发限制区域解除了，但关于设定住宅区域的特别措施法依然不变。

  解除了开发限制区域，企业型租赁住宅制度于 2018 年 1 月 16 日修订为关于民间租赁住宅的特别法，与企业型租赁住宅相关的规定全部被删除，同时又新设定了公共支援民间租赁住宅的规定 ; 从此，在开发限制区域建筑的民间租赁住宅产业更改为由公共住宅特别法中的公共住宅产业主来施工。

  2004 年国民租赁住宅建设特别措施法实行并允许在开发限制区域内建筑租赁住宅。本论文旨在以此间建筑的国民租赁住宅为主要研究对象，并对其广域的立地特性和临近生活圈的立地特性及居住满意度作分析调查，提出改善国民租赁住宅立地环境的土地供给方法和改善居住环境的方案。

  2.居住立地、居住环境要素及我国土地供应体系

  居住立地可以分为现有居住地开发、开发限制区域和宅地开发区三大类。根据国土交通部的公共住宅业务处理指南 ( 第 12 条的 3，第 1 项的第 1 号 )，确立公共住宅区域的土地使用计划时，首先要考虑大众交通的路线，要与临近地区用地的功能和密度相连接，尽量保持

  近距离上班和减少利用交通工具次数等条件。现已引进这样的压缩型城市理念，并在努力建设最新型的城市空间构造。即确立土地利用计划时，首先要考虑利用大众交通和尽量徒步上班是本论文所研究的公共租赁住宅的重点事项。根据对高阳市国民租赁住宅入住者进行的居住满意度调查研究结果 (유명애,2012) 表明，建筑国民租赁住宅时，赞成选址在租金便宜的住宅宅地先于立地和交通便利性的占 27.3%，赞成建筑在临近地区市中心和交通便利地先于租金的占 20.8%; 总之，租金很重要，但立地也是不容忽视的。

  就居住立地的特性和居住满意度调查研究的先行诸多论文里将居住立地要素分为交通和接近性 ( 与主要设施间的距离 )，居住环境要素分为小区内空间和临近地区生活设施。居住立地要素中的交通又可细分为大众交通 ( 公共汽车站、路线数、出租汽车站 ) 和使用便利性( 与单位间的距离、利用交通便利性的满意度); 接近性可分为与教育设施( 小学) 间的距离、与公共福祉设施( 市政府、公安局、卫生所、邮局、图书馆、体育中心、医院等) 间的距离、与主要商业设施( 大型超市、市场、商店 ) 间的距离。居住环境要素按有关规定分两种情况， 首先是小区内的空间，与居住立地有关联的只有附属及福祉设施 ( 少儿游乐场、老年人活动中心、居民公共设施、保育设施、图书馆、幼儿园、小区内的临近地区生活设施等 ); 其次是小区外的空间可细分为临近生活设施 ( 大型超市 ( 便利店 / 商店 )、食品店 ( 水果蔬菜、熟食店、肉店、粮店 )、饭店 ( 食堂、小吃店等 )、医院、药店、浴池、理发美容室、文具店、洗衣店、咖啡店等。这些设施都以步行距离 400 米以内为标准。

  另外，我国住宅和土地方面的政策历来都是立足于新自由主义、供给优先主义、新开发主义，并且积极推动缓和管制、建设新城区、供给大量住宅以及促进住宅销售的发展。住宅供给与土地供给体系密切相关，公共土地的合理使用和供给体系的构筑对稳定住宅市场相当重要。无论国家主导的土地供给政策还是管制为主的土地供给政策都难以在适当的时期提供必要的土地，为低收入阶层或社会弱者提供的公共宅地与现政府主导的大规模公营开发方式也完全不同，于是有必要探索可体现住宅市场自由化的多种形式的宅地供给方案；其方案中之一就是利用已试行的开发限制区域的土地供给政策。

  着手改善有关开发限制区域的制度是在国民政府开启的 1998 年，解除开发限制区域后， 在公共租赁公寓的土地供给方式促进了国民租赁住宅产业有效发展的同时，也谋求提高低收入阶层的居住安定和居住水平。于是 2003 年 12 月 31 日国民政府制定了关于国民租赁住宅建设等的特别措施法。该制度也沿用至今。

  在公共方面上，2005 年土地赁贷附住宅分让方式得以提案，即保留土地所有权，只对住宅销售的方式。该制度实施以后，因国民的喜好度过低，2016 年 8 月被彻底废除。2018 年4 月参与政府在发布社会租赁住宅供给计划的同时又重新启用了先前实行的赁贷附住宅销售方式。比如说，以LH 拥有的土地租赁给协同组合等社会经济主体 10~14 年的方式来试运行， 在开发商提供的用地上建筑租赁住宅，租赁期间赢生产业效益，租赁期满后由 LH 买入建筑物从而使该租赁产业延续下去。

  在公共方面，尽管租赁住宅供给是稳定低收入阶层居住的最佳方案，庞大的财政负担与维持管理上的问题等诸多原因依旧存在，因此，利用民间私人提供租赁住宅的方案也一直在探索之中。但是，民间私人提供租赁住宅总是带有追求盈利的属性，事实上也难以保障租赁住宅供给的稳定发展。民间私人租赁住宅的租期短至只有 5 年 ~10 年，之后大部分都被分别销售出去。所以，持续扩充租赁住宅的库存是有限的。

  因此，不仅公共租赁住宅而且民间租赁住宅都需要永久租赁或者长期租赁 (30 年以上 ) 的方式，同时也有必要对建筑租赁住宅的生产资料即土地供给方式重新研讨一下。

  3.开发限制区域内国民租赁住宅的立地特性与土地供应方案

  在国民租赁住宅的立地方面，已经有不少先行研究关于改善临近地区生活设施、大众交通、与单位间的距离、教育环境等重要性的论文。尤其是每个地区的特性中有关国民租赁住宅的居住满意度的研究论文里，还有如下的研究结果: 对临近地区生活设施的满意度最低， 其中相对首都圈，非首都圈对临近地区生活设施的满意度特别低。

  对 5 个国民租赁公寓的设施现状和外部临近地区生活设施现状的调查结果显示 : 实例调查对象如楼层在 15 层左右，容积率为 150% 以下的国民租赁住宅其容积率和建蔽率等开发密度比民间销售的公寓低 ; 反之公共租赁住宅居住环境的居住密度则极为良好。这表明在解除开发限制区域的居住环境内，中产以上阶层为主的普通销售住宅其价值要远远高于城市低收入阶层的国民租赁住宅。

  因此，开发限制区域内的国民租赁住宅和市中心民间销售公寓的土地交换 (trade off) 方式决定宅地供给方式，对此有必要研讨一下。关于市中心地区居住的调查结果如下 : 国民租赁住宅居民的满意度偏高，相反市中心的宅地供给较难；开发限制区域内建筑的国民租赁公寓虽然立地的条件相当不利，但在低楼层、容积率和建蔽率等居住密度方面，公共租赁住宅的居住环境相比销售公寓却极为良好。其原因在于可以提供给不用近距离上班的高收入或者中产阶层的退休者以及城市里的低收入阶层必要的宅地。

  另外，还可以利用市中心的小规模宅地提供各种形式的租赁住宅，这样不仅可以解决民间租赁住宅租期短的最大缺点还可使其与原居住地的供给合并为一。综上所述，从社会合并的角度来看，该制度是公共租赁住宅居民的最佳可选。

  4.结论

  本论文旨在以开发限制区域内建筑的国民租赁住宅为主要研究对象，就广域的立地现状和临近地区生活圈为主的立地特性以及居住满意度进行调查分析，进而了解国民租赁住宅的立地与居住环境的特性并研讨其立地的确立是否可行。同时提出改善国民租赁住宅立地环境的土地供应方案。

  本论文的研究结果总结如下 :

  首先，对国民租赁住宅立地居住满意度的调查结果是离市中心越近，利用居住环境及周边临近地区生活设施就越便利。解除了城市边缘的开发限制区域后，在此宅地上建筑的国民租赁住宅不如立地于市中心的业余生活和临近地区生活利用度高 ; 无论距离有多远，城市边缘和市中心的国民租赁住宅大部分都要使用机动车辆，所以，费用或居住环境上，市中心都要比城市边缘便利得多。

  国民租赁住宅的住户过于喜好市中心地区的居住，但市中心的宅地价格昂贵又难以供给， 在开发限制区域建立起来的国民租赁住宅立地条件，反而在低楼层、容积率、建蔽率等居住密度上，公共租赁住宅的居住环境比起销售公寓要良好得多。因此，开发限制区域内的国民租赁住宅和市中心民间销售公寓的土地交换 (trade off) 方式制约着宅地供给方式，这才是本论文必须要研讨的课题。

  开发限制区域内，自然环境良好，居住密度较低，这都是那些不需要近距离上班的高收入或中产阶层的退休者们必不可少的环境。相反低收入阶层离不开步行，居住在市中心也是其必不可缺的宅地 ; 因此，同时满足两个阶层的住宅供给是开发限制区域的最大优点。特别是这种方式利用市中心的小规模宅地提供多种形式的租赁住宅，还解决了长期以来民间租赁住宅的最大缺点租期短的问题，尤其是将民间租赁住宅与原居住地合并后，开发限制区域被视为公共租赁住宅居民在社会性合并的理念上最可取的制度。